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清华大学张晨颖:平台企业不能触碰垄断“高压线”

来源:清华大学张晨颖

#反垄断#

04-11 09:33

作者:张晨颖(清华大学法学院竞争法研究中心主任)

2020年12月24日,国家市场监督管理总局根据举报,依法对阿里巴巴集团控股有限公司实施“二选一”等涉嫌垄断行为立案调查,现已调查终结并对当事人作出行政处罚决定,该案是我国执法机构认定互联网平台实施滥用市场支配地位的第一案。平台经济对一般消费者、中小企业的影响日益广泛,改变了人们的交易习惯和生活方式,但也出现了妨害市场竞争秩序、损害平台用户利益的行为,作为市场经济基本法的反垄断制度有必要对此予以回应、重申维护市场竞争秩序的法律目标和具体规则。在世界各国加强互联网领域的反垄断监管的时代背景下,本案的意义尤为深远。

一、明确互联网平台滥用市场支配地位的认定要件

根据《反垄断法》第三章的规定,认定滥用市场支配地位行为有如下要件:经营者在相关市场具有市场支配地位、经营者实施了滥用市场支配地位行为、该行为具有排除限制竞争的后果。上述要件如何适用于互联网平台企业一直是焦点议题。从行政处罚决定书来看,执法机构有效回应了以上关切。

首先,相关市场的界定方法既延续了传统的替代分析思路,又充分体现了案涉互联网平台的特点。本案涉案行为是阿里巴巴集团旗下的淘宝和天猫平台实施的,执法机关以淘宝和天猫平台直接对应的“交易型双边平台”为起点,按照紧密替代标准分析了多组相近交易模式,比如线下零售服务市场与线上零售服务平台、单边B2C网络零售服务与B2C网络零售平台服务等。针对这种跨边的网络效应,在每一组替代关系中同时对需求替代、供给替代两侧进行了分析,最终界定的相关商品市场为“网络零售平台服务市场”,包括B2C网络零售平台服务、C2C网络零售平台服务、内容型网络零售平台服务等细分市场。

其次,市场支配地位的认定以现行法为依据又考虑了具有互联网平台特征的竞争性要素。互联网平台行业具有规模效应、网络效应、锁定效应等特点,在根据《反垄断法》第18条判断其市场力量时,要结合行业特性综合考虑。比如常见的GMV(Gross Merchandise Volume)并不直接适合于“平台服务市场”。此外,超级平台的优势在于其已经形成了一个商业生态,聚合效应巨大。其中某一个部分参与市场竞争同时会得到其它多个相关组织的支持,即系统性的能量加持。就本案而言,淘宝和天猫平台的竞争能力,承载着阿里巴巴在物流、移动支付、云计算等多方面的“综合性”服务的能力,体现着阿里巴巴在数据、算法与算力三方面形成合力,对市场有强大的控制力。

再次,滥用市场支配地位行为的定性既符合一般规则标准,又聚焦交易平台的典型做法。当事人对商户分层,选择对交易有重要影响的关键商家签订独家合作协议或者适用不同的竞对措施,通过奖惩两种方式实现限定交易的目的,或者限定部分商户只能在其平台开店,或者限定部分商户不得在特定平台开店。从限定交易行为的性质来说,限定意味着对意思自治和合同自治原则的限制,对交易相对人自由选择权的限制;既可以直接限定、也可以通过价格等交易条件间接限定;既可能是强制性限定也可能是利诱性限定,具有多种表现形式。

复次,限定交易行为的竞争损害分析以竞争秩序和平台用户利益为核心凸显互联网平台的特质。违法行为在微观、中观、宏观三个层面造成了市场损害,依次为:损害了平台内用户(商家和消费者)利益、排除限制了平台经营者之间的公平竞争、阻碍生产要素自由流动妨碍资源优化配置。究其根本,在于限定交易行为背离了平台经济开放、包容、共享的发展理念,排除限制了相关市场竞争,削弱了平台经营者的创新动力和发展活力,阻碍了平台经济规范有序创新健康发展。

二、有力警示平台企业不能触碰垄断“高压线”

互联网平台反垄断是一个全球性的话题。从宏观维度看,互联网平台的影响力在经济领域已经到了举足轻重的地位,其中的垄断、不正当竞争行为受到了主要经济体的高度重视并采取了措施,近年来谷歌、苹果、脸书、亚马逊等科技巨头在多个法域受到反垄断调查。2020年欧盟公布《数字服务法》(草案)和《数字市场法》(草案),旨在完善制度,遏制大型网络平台对隐私保护、自由竞争的不利行为,对平台经济加强监管是全球大趋势。我国平台经济在快速发展的同时,垄断问题越来越受到关注,目前我国《反垄断法》修订过程中,正在研究有关平台企业的规则更加具体化,更符合数字经济规则。今年2月,国务院反垄断委员会发布《关于平台经济领域的反垄断指南》,有效增强了反垄断法律制度的可操作性和可预期性。此前,市场监管总局依法对13起平台经济领域违法实施经营者集中案件公开作出行政处罚,充分释放了平台经济领域不是法外之地的信号。

平台企业应遵法守法,依法合规经营,特别是要重视反垄断合规。由于垄断行为损害公平竞争的市场秩序,影响的是市场经济的运行基石,降低经济运行效率,损害消费者利益和社会公共利益,世界上各个国家和地区的《反垄断法》均对垄断行为规定了比较重的法律责任,垄断案件一般罚款额巨大,如欧盟自2017年至2019年连续三年对谷歌进行反垄断处罚,累计金额超过600亿元人民币。我国《反垄断法》规定,经营者滥用市场支配地位的,由反垄断执法机构处以上一年度销售额1%—10%的罚款,市场监管总局依法对阿里巴巴集团处2019年度销售4%的罚款,计182.28亿元。本案的调查处理有力警示,垄断是平台企业经营的“高压线”,不能触碰,否则将付出巨大的代价,平台企业要加强合规管理,不利用技术手段、平台规则和数据、算法等,实施垄断协议和滥用市场支配地位等垄断行为,自觉维护市场公平竞争。

三、以反垄断执法推动平台竞争规范保持行业创新活力

近年来,我国数字经济蓬勃发展,以平台为基础的新业态、新模式层出不穷,对推动经济高质量发展、满足人民日益增长的美好生活需要发挥了重要作用。但与此同时,平台经营者凭借数据、技术、资本优势也呈现市场集中度越来越高的趋势,市场资源加速向头部平台集中,关于平台垄断问题的救济需求日益增加,在本案之外又如“头条诉腾讯”案、“格兰仕诉天猫”案。可以看到,平台的垄断问题并不限于电商行业,而是基于“互联网平台”的市场行为争议。近期召开的中央政治局会议、中央经济工作会议、两会和中央财经委员会第九次会议均明确要求强化反垄断和防止资本无序扩张,得到社会热烈反响和广泛支持。从去年对平台企业经营者集中应申报未申报行为的行政处罚,到今天对平台企业滥用市场支配地位行为的执法,这一系列执法行为也侧面说明了平台企业反垄断已成为关系全局的紧迫议题。在《反垄断法》之外,《反不正当竞争法》也有关于平台不正当竞争行为的规定。但该法更偏重于市场行为的公平性、正当性,与《反垄断法》保护自由竞争秩序的视角不同。值此《反垄断法》修订之际,有必要对竞争法律规则进行体系化的统筹考虑,使《反垄断法》和《反不正当竞争法》相互配合,形成合力,共同维护平台经济领域竞争秩序。

从行业发展视角来看,相对工业化时代大型企业的演进路径,互联网平台的扩张呈现出急速向纵深和广域发展的特点。这得益于它的开放性、包容性,也因此两极分化,头部企业利用其数据、技术优势在要素源头上设置关卡,阻碍要素自由流动、妨碍资源优化配置,以此巩固并进一步扩大竞争优势。这不仅降低了平台用户的选择权,更不利于平台领域的有效竞争,最终将损害平台经济的创新发展,不能满足经济高质量发展的内在要求。长此以往,必然导致行业发展失序,不利于平台长远健康发展,亟需在行业中维护正当的竞争秩序。

在这种情况下,本案作为互联网滥用市场支配地位第一案正当其时,彰显了反垄断执法机构维护互联网行业公平竞争秩序的态度和信心,执行中央加强反垄断、防止资本无序扩张的宏观部署的决心,体现了坚持发展和规范并重的原则,体现对平台经济加强监管,规范秩序,促进公平竞争,建立健全平台经济治理体系,为世界上互联网反垄断提供了中国智慧。

我国是公认的数字经济发展较为领先的国家,互联网平台在市场经济、未来经济中的重要性业已体现,也必然日益突出,互联网平台担负的使命任重而道远。互联网平台企业应当立足于创新发展、构建新的发展格局、增强国际竞争力,走向更广阔的经济舞台。



爱集微

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